Droit des déchets : le développement des alternatives à l'élimination

Par M. Yvon Martinet, avocat associé, co-gérant du Cabinet « Savin Martinet Associés »

Droit des déchets : le développement des alternatives à l'élimination

L'élimination n'est pas la seule issue pour les déchets. En effet, des textes communautaires encouragent le recours à la valorisation et au recyclage. Pour ce faire, des directives ont posé un cadre juridique en définissant notamment les notions de bases liées à la valorisation et en prévoyant qu'un déchet faisant l'objet d'une telle opération peut perdre son statut de déchet et redevenir un produit.

Prévention - Recyclage - Valorisation - Élimination - Plan prévisionnel - Matière première primaire - Matière première secondaire - Sous-produit

La directive-cadre européenne 2008/98/CE du 19 novembre 2008 (ci-après désignée la « Directive » ou la « Directive-cadre ») a réformé le droit européen des déchets. Ladite Directive a été intégralement transposée en droit français avec la parution du décret n° 2011-828 du 11 juillet 2011 portant diverses dispositions relatives à la prévention et à la gestion des déchets. Le droit français des déchets avait déjà amorcé sa réforme avec les lois Grenelle ainsi que l'ordonnance n° 2010-1579 du 17 décembre 2010 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans le domaine des déchets.

En vue d'éliminer le rapport entre croissance et production de déchets, l'Union européenne s'est dotée d'un cadre juridique visant à contrôler tout le cycle du déchet, de la production à l'élimination, en mettant l'accent sur la valorisation et le recyclage.

Les objectifs généraux de la règlementation des déchets demeurent ceux de la directive européenne 75/442/CEE du 15 juillet 1975, fondatrice dans le domaine des déchets, qui est rapidement devenue l'une des sources majeures du droit communautaire de l'environnement et, partant, du droit français, qu'elle a fortement imprégné.

La directive du 15 juillet 1975 donnait une définition du déchet (« toute substance ou tout objet dont le détenteur se défait ou dont il a l'intention ou l'obligation de se défaire ») et encourageait le recyclage et la transformation des déchets en matières premières, mais ne donnait aucune définition générale des notions de recyclage ou d'ouverture potentielle à la sortie du statut de déchet et ne prévoyait aucun statut particulier à ces matières recyclables qui demeuraient soumises au régime juridique des déchets.

Partant, la directive-cadre de 2008 a eu pour objet d'élaborer le cadre de mutation de l'Union européenne vers une société du recyclage et de la valorisation, en favorisant la prévention, ainsi que la préparation en vue de la réutilisation et le recyclage des déchets (I), en précisant les conditions de fin du statut de déchet (II) et enfin en consacrant la notion de sous-produit (III).

 

Les mesures de gestion des déchets privilégiées à l'élimination

La hiérarchie des modes de traitement

Avant toute considération relative à la valorisation du déchet, la prévention est définie comme prioritaire, et un préalable à la hiérarchie des modes de traitement. La Directive définit cette notion qui est entièrement transposée à l'article L. 541-1-1 du Code de l'environnement, dans les termes suivants : « (...) Prévention : toutes mesures prises avant qu'une substance, une matière ou un produit ne devienne un déchet, lorsque ces mesures concourent à la réduction d'au moins un des items suivants :

• la quantité de déchets générés, y compris par l'intermédiaire du réemploi ou de la prolongation de la durée d'usage des substances, matières ou produits ;

• les effets nocifs des déchets produits sur l'environnement et la santé humaine ;

• la teneur en substances nocives pour l'environnement et la santé humaine dans les substances, matières ou produits (...) ».

 

La hiérarchie des modes de traitement des déchets, ayant pour objectif principal de réduire, autant que possible, l'impact négatif des déchets sur l'environnement et de permettre leur substitution aux ressources naturelles, a été établie comme suit¹ :

• la préparation en vue de la réutilisation ;

• le recyclage ;

• toute autre valorisation, notamment valorisation énergétique ;

• l'élimination.

Au sein de cette hiérarchie des modes de traitement des déchets, la préparation en vue de la réutilisation des déchets doit donc être privilégiée. C'est ensuite que le recyclage du déchet s'impose avant toute autre forme de valorisation, l'élimination du déchet venant en dernier.

Les producteurs et détenteurs de déchets doivent adopter les mesures de prévention des déchets nécessaires et par ailleurs organiser la gestion de leurs déchets conformément à la hiérarchie des modes de traitement définie².

Toutefois, des dérogations à la hiérarchie des modes de traitement des déchets ont été prévues.

Ainsi, l'ordre de priorité du mode de traitement peut notamment être modifié pour certains types de déchets si cela est prévu par un plan de prévention et de gestion des déchets, lequel devra comporter une justification de cette dérogation.

 

En outre, cet ordre de priorité peut également être modifié si cela se justifie « compte tenu des effets sur l'environnement et la santé humaine, et des conditions techniques et économiques. La personne qui produit ou détient les déchets tient alors à la disposition de l'autorité compétente les justifications nécessaires »³.

 

Les définitions

L'un des apports principaux de la Directive est également la clarification des notions de base liées à la valorisation, lesquelles ont été transposées à l'article L. 541-1-1 du Code de l'environnement :

• Réemploi : « toute opération par laquelle des substances, matières ou produits qui ne sont pas des déchets sont utilisés de nouveau pour un usage identique à celui pour lequel ils avaient été conçus » ;

• Traitement : « toute opération de valorisation ou d'élimination, y compris la préparation qui précède la valorisation ou l'élimination » ;

• Réutilisation : « toute opération par laquelle des substances, matières ou produits qui sont devenus des déchets sont utilisés de nouveau » ;

• Recyclage : « toute opération de valorisation par laquelle les déchets, y compris les déchets organiques, sont retraités en substances, matières ou produits aux fins de leur fonction initiale ou à d'autres fins. Les opérations de valorisation énergétique des déchets, celles relatives à la conversion des déchets en combustible et les opérations de remblaiement ne peuvent pas être qualifiées d'opérations de recyclage » ;

• Valorisation : « toute opération dont le résultat principal est que des déchets servent à des fins utiles en substitution à d'autres substances, matières ou produits qui auraient été utilisés à une fin particulière, ou que des déchets soient préparés pour être utilisés à cette fin, y compris par le producteur de déchets ».

Il est opportun de noter alors, que la notion de prévention est définie immédiatement après celle de déchet, et reste prioritaire à toute forme de valorisation.

La mise en œuvre d'objectifs chiffrés

Des objectifs chiffrés ont été fixés par la Directive-cadre qui confirme la priorité donnée à la valorisation du déchet. Ainsi, les États membres doivent :

 

• atteindre d'ici 2020 un minimum de 50 % de préparation en vue du réemploi et de recyclage pour le papier, le métal, le plastique et le verre contenus dans les déchets ménagers et assimilés ;

• atteindre d'ici 2020 un minimum de 70 % de préparation en vue du réemploi et de recyclage et d'autres formules de valorisation de matière, notamment du remblayage, pour des déchets non dangereux de construction et de démolition, à l'exclusion des matériaux géologiques naturels ;

• mettre en place des collectes séparées de déchets, lorsqu'elles sont réalisables et souhaitables d'un point de vue technique, environnemental et économique. Pour le papier, le métal, le plastique et le verre, la Directive prévoit que cette collecte séparée est instaurée d'ici 2015.

L'article 46 de la loi Grenelle 1⁴ a également fixé des objectifs nationaux en matière de gestion des déchets : « Augmenter le recyclage matière et organique afin d'orienter vers ces filières un taux de 35 % en 2012 et 45 % en 2015 de déchets ménagers et assimilés contre 24 % en 2004, ce taux étant porté à 75 % dès 2012 pour les déchets d'emballages ménagers et les déchets banals des entreprises hors bâtiment et travaux publics, agriculture, industries agro-alimentaires et activités spécifiques ».

Enfin, le décret du 11 juillet 2011⁵ a limité la capacité des installations de stockage et d'incinération à 60 % des déchets non dangereux produits dans chaque département.

 

L'adoption de plans prévisionnels

La Directive prévoit la mise en œuvre de plans et programmes relatifs à la gestion et à la prévention des déchets. Ceux-ci doivent être obligatoirement établis par les États membres et évalués au moins tous les six ans et, si nécessaire, révisés⁶.

La Directive-cadre précise à ce titre que les États-membres doivent veiller à associer l'ensemble de la population à l'élaboration des plans de gestion des déchets et des programmes de prévention des déchets, et à ce que le public y ait accès après leur adoption⁷.

 

Par ailleurs, la Directive-cadre précise que les États membres coopèrent avec les autres États membres concernés ainsi que la Commission pour l'établissement de ces plans et programmes⁸.

Ces plans sont établis conformément aux principes classiques de la réglementation relative aux déchets, tels que la protection de la santé humaine et de l'environnement. Ils doivent également respecter les principes d'autosuffisance et de proximité.

 

La sortie de statut de déchet

L'article 6 de la Directive dessine les contours de la fin du statut de déchet et énonce qu'un déchet qui a subi une opération de valorisation ou de recyclage peut perdre son statut de déchet et redevenir un produit s'il répond à certaines conditions précises.

 

La reconnaissance de la « Fin du statut de déchet » est de nature à permettre le développement du recyclage en excluant de ce statut de déchet les « matières premières secondaires » ou « matières premières recyclées » obtenues après avoir subi une opération de valorisation. Les marchés du recyclage seront stimulés en ce que les opérations de valorisation permettront de remettre sur le marché des « produits ».

 

Le considérant 22 de la Directive-cadre précise à cet égard « qu'une opération de valorisation peut simplement consister à contrôler le déchet pour vérifier s'il répond au critère déterminant à partir de quel moment un déchet cesse de l'être ».

 

L'article 6 de la Directive précise en outre que « certains déchets cessent d'être des déchets au sens de l'article 3, point 1, lorsqu'ils ont subi une opération de valorisation ou de recyclage et répondent à des critères spécifiques à définir dans le respect des conditions suivantes ».

 

L'article 6 pose ainsi quatre conditions cumulatives à la fin du statut de déchet :

• l'utilisation courante à des fins spécifiques : le déchet doit, pour perdre cette qualification, avoir une utilité connue et particulière, c'est-à-dire être utilisé pour sa fonction initiale ou à d'autres fins différentes de la valorisation énergétique. C'est notamment le cas lorsqu'une matière première secondaire est capable de remplacer une matière première primaire ;

• l'existence d'un marché ou d'une demande : la matière première secondaire est intégrée à un marché pour sa valeur économique ou fait l'objet d'une demande actuelle qui pourrait ensuite devenir un marché (la matière présente un intérêt industriel et économique stratégique) ;

• le respect des exigences techniques, normes et réglementations en vigueur : la sortie du statut de déchet induit l'entrée dans le périmètre d'application d'une autre réglementation telle que la législation produit ou le règlement communautaire REACH⁹ ;

• l'innocuité : l'utilisation de la matière première secondaire ne doit pas avoir d'effets globaux nocifs pour l'environnement ou la santé humaine, ce qui laisse supposer qu'un bilan des avantages et inconvénients du changement de statut dudit déchet doit être mis en œuvre au regard de la protection de la santé et de l'environnement. Cette condition est en accord avec la volonté de protection de l'environnement de la directive et l'importance de ne pas faire sortir de la règlementation sur les déchets une substance qui présente encore des risques pour l'environnement ou la santé humaine de par son utilisation ou son transport.

 

La Directive-cadre renvoie à la procédure de comitologie, pour préciser ces notions.

Concrètement, la Commission, assistée d'un comité composé d'experts des États membres, devra prendre les mesures d'adoption des critères permettant de déterminer quand un déchet cesse de l'être et ce, notamment, pour les déchets de construction et de démolition, certaines cendres et scories, la ferraille, les granulats, les pneumatiques, les textiles, le compost, les déchets de papier et le verre¹⁰.

 

Les règles de sortie du statut de déchet des débris métalliques de fer, d'acier et d'aluminium ont été fixées par le règlement européen (UE) n°333/2011 du 31 mars 2011. Entré en vigueur le 9 octobre 2011, ce règlement définit les critères déterminant à quel moment les débris de fer, d'acier et d'aluminium cessent d'être des déchets.

 

L'article L. 541-4-3 du Code de l'environnement dispose que le déchet cesse de l'être après avoir reçu un traitement opéré dans une installation dûment déclarée ou autorisée à cet effet.

Il doit avoir subi une opération de valorisation, notamment de recyclage ou de préparation en vue de la réutilisation. Ce déchet doit répondre aux conditions suivantes :

• l'utilisation fréquente de la substance à des fins spécifiques ;

• l'existence d'une demande pour une telle substance ou d'un marché ;

• le respect des exigences techniques aux fins spécifiques et de la législation ainsi que des normes applicables ;

• l'absence d'effets globaux nocifs pour l'environnement ou la santé humaine.

 

Une fois sorti du statut de déchet, ce n'est plus la législation relative aux déchets qui s'applique mais celle sur les produits. Ces produits sont alors soumis à la libre circulation et non plus aux contraintes liées au transfert frontalier des déchets.

Ainsi, le concept de fin du statut de déchet constitue une innovation majeure mais pourrait entraîner des difficultés, notamment concernant la mise en œuvre du règlement REACH relatif aux substances chimiques, car la composition de déchets valorisés n'est pas toujours précisément déterminable.

 

La fin de la qualité de déchet par l'introduction de la notion de « sous-produit »

L'une des grandes nouveautés de la directive-cadre réside dans l'introduction d'une distinction entre « déchets » et « sous-produits ».

Ainsi, l'article 5 de la Directive-cadre établit clairement que les substances issues d'un processus de production dont le but premier n'est pas la production dudit bien peuvent être considérées comme un sous-produit et non comme un déchet sous réserve de remplir des conditions précises.

 

Le sous-produit se distingue du produit, qui désigne toute matière obtenue délibérément dans le cadre d'un processus de production.

 

Pour sa part, le sous-produit est un résidu de production, c'est-à-dire une matière obtenue de façon non délibérée dans le cadre d'un processus de production. Le résidu de production peut être ou non un déchet.

 

En tous les cas le sous-produit est un résidu de production ne constituant pas un déchet en tant que tel.

 

Les conditions du statut de sous-produits prévues par la Directive-cadre sont issues de la jurisprudence communautaire. Celles-ci, transposées par l'article L. 541-4-2 du Code de l'environnement, sont les suivantes :

• l'utilisation ultérieure de la substance ou de l'objet est certaine ;

• la substance ou l'objet peut être utilisé directement sans traitement supplémentaire autre que les pratiques industrielles courantes ;

• la substance ou l'objet est produit en faisant partie intégrante d'un processus de production ;

• la substance ou l'objet répond à toutes les prescriptions relatives aux produits, à l'environnement et à la protection de la santé prévues pour l'utilisation ultérieure ;

• la substance ou l'objet n'aura pas d'incidences globales nocives pour l'environnement ou la santé humaine.

 

Ainsi, la qualification de « sous-produit » permettra à des résidus de production d'éviter de relever du statut de déchets et ainsi de répondre à la priorité accordée par le droit des déchets à la prévention.

1 Code de l'environnement, art. L. 541-1, issu de la transposition de l'article 4 de la Directive-cadre du 19 novembre 2008.

2 Code de l'environnement, art. L. 541-2-1.

3 Code de l'environnement, art. L. 541-2-1.

4 Loi n° 2009-967 du 3 août 2009.

5 Décret n° 2011-828 du 11 juillet 2011 portant diverses dispositions relatives à la prévention et à la gestion des déchets.

6 Art. 30 de la Directive-cadre.

7 Art. 31 de la Directive-cadre.

8 Art. 32 de la Directive-cadre.

9 Réglement 1907/2006/CE, 18 décembre 2006.

10 Directive cadre 19 novembre 2008, considérant 22.